Per fare un passo in avanti

Una questione importante per fare un passo in avanti nel nostro paese. (ndr)

Trasparenza, la svolta che serve all’Italia Le ultime leggi hanno introdotto un modello avanzato ma è necessario integrarlo con sistemi simili al Foia statunitense

 Raffaele Cantone

Ho letto con attenzione l’articolo de “l’Espresso” numero 7 che riproduceva un capitolo del libro di Alessandro Gilioli e Guido Scorza (“Meglio se taci”, Baldini& Castoldi) dedicato alla trasparenza pubblica, condividendo, ma solo in parte, la ricostruzione della situazione italiana.

Intanto mi sembra un po’ ingeneroso dipingere il nostro modello di trasparenza come uno dei peggiori del mondo. Non è più così. Già con il decreto n. 150 del 2009 si affermava la trasparenza come «accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo di risorse pubbliche». In questo modo è cominciata una significativa correzione di rotta rispetto alla situazione precedente, nella quale, come ricordano gli autori, solo coloro che potevano vantare una situazione legittimante avevano diritto ad ottenere i documenti. Questa nuova tendenza si è rafforzata con la legge anticorruzione del 2012 e soprattutto con il decreto legislativo n. 33 del 2013, che coglie appieno la connessione tra trasparenza e lotta alla corruzione.

LA NUOVA TRASPARENZA si fonda su una serie molto significativa di obblighi che ricadono direttamente sulle amministrazioni pubbliche, che devono pubblicare sul proprio sito istituzionale informazioni sulla loro organizzazione e sulle attività più rilevanti svolte. Dati aperti, accessibili gratuitamente, indicizzabili e riutilizzabili liberamente. Inoltre ogni cittadino ha possibilità di chiedere formalmente (“accesso civico”) la pubblicazione di atti da parte dell’amministrazione. L’Autorità anticorruzione che io presiedo svolge una costante azione di vigilanza sui siti delle amministrazioni e attiva, attraverso proprie segnalazioni all’autorità competente (il Prefetto), l’irrogazione delle sanzioni previste in caso di mancata pubblicazione dei dati. E stiamo lavorando, in pieno accordo con il Ministero dell’Economia, per estendere il complesso dei soggetti tenuti al rispetto degli obblighi, che comprende tutta la galassia delle società e degli altri enti privati controllati o partecipati da pubbliche amministrazioni (anche locali).

Concordo, però, con Gilioli e Scorza sul fatto che i progressi, seppur innegabili, non siano sufficienti. Non basta cioè, puntare sui soli obblighi di pubblicazione, perché in tal modo si resta legati all’idea di trasparenza che ha il legislatore del momento nel definirli e si deve scontare una lunga opera per smuovere amministrazioni recalcitranti, perché abituate a decenni, se non secoli, di opacità. Occorre, quindi, completare il modello di trasparenza con il riconoscimento di un diritto di accesso in capo a qualunque cittadino. Un diritto di accesso “generalizzato” sul modello del Freedom of information act statunitense che assicuri la possibilità di ottenere su richiesta informazioni non pubblicate in virtù degli obblighi.

SI TRATTA PERÒ DI COMPLETARE il modello già introdotto, non di sostituirlo con un altro. Perché anche il Foia ha i suoi limiti. Ne cito solo tre. In primo luogo con il Foia si può accedere a dati e informazioni esistenti mentre il nostro modello si rivela migliore perché impone agli enti di organizzare o rielaborare i dati, proprio ai fini di una maggiore trasparenza (si pensi a tabelle riassuntive della situazione del personale o a schemi più facilmente comprensibili dei bilanci pubblici). In secondo luogo, l’esercizio del diritto di accesso generalizzato produce una trasparenza legata alle curiosità del cittadino, non organicamente programmata per dare luce all’intera amministrazione: nella metafora della “casa di vetro”, si rischia di illuminare solo le parti della casa che corrispondono alle richieste dei singoli cittadini.

Per la medesima ragione, infine, la conoscenza (e la comprensione) attivata dai meccanismi del Foia si realizza tendenzialmente solo per il richiedente, mentre l’immediata disponibilità di informazioni sui siti delle amministrazioni risponde meglio all’esigenza di garantire ai cittadini eguali ed effettive condizioni di accesso alle informazioni.

Si ricordi, poi, che il bilanciamento tra trasparenza e privacy nel nostro modello è già definito nella legge (con un effetto di maggiore certezza), mentre in base al Foia va fatto caso per caso (e con esiti incerti). Infatti, ovunque (Usa, Gran Bretagna Spagna, Francia) i sistemi Foia stanno evolvendo proprio in questa direzione.

L’AUTORITÀ ANTICORRUZIONE, che è oggi a presidio della trasparenza amministrativa in Italia, è nettamente favorevole alla integrazione del modello attuale con l’accesso generalizzato tipico del Foia. In questo senso c’è già stata la proposta di una Commissione di studio, costituita per dare a Parlamento e Governo un contributo di idee alla riforma della pubblica amministrazione. Si tratta di una occasione storica, da non perdere, per allineare l’Italia ai modelli delle democrazie più avanzate e per realizzare quel controllo diffuso dei cittadini che costituisce uno degli strumenti più efficaci di prevenzione della corruzione.

Legge sulla trasparenza, lo Stato gioca a nascondino

Siamo rimasti uno dei pochi Paesi al mondo senza una norma per far conoscere a tutti le informazioni in possesso del governo e della pubblica amministrazione.

Una beffa ai cittadini, un favore ai corrotti: come spiega il nuovo libro-denuncia di Gilioli e Scorza di Alessandro Gilioli e Guido Scorza 16 febbraio 2015 in questi giorni per Baldini&Castoldi “Meglio se taci”, l’ultimo libro del giornalista de “l’Espresso” Alessandro Gilioli e del giurista Guido Scorza (168 pagine, 15 euro): un pamphlet su tutti i limiti alla libertà d’espressione e di circolazione delle informazioni che costringono il nostro Paese al 73° posto nel ranking 2014 del World Press Freedom Index .

Ne anticipiamo qui un brano tratto dal capitolo sulla trasparenza dello Stato. La legge sulla trasparenza dello Stato approvata dalla Repubblica del Ruanda nel marzo del 2013 stabilisce che in quel Paese «chiunque ha il diritto di accedere all’informazione detenuta da ogni organismo pubblico». Il Ruanda è quindi uno tra i 90 Stati che hanno adottato un Freedom of Information Act, come vengono chiamate nel mondo le norme che impongono la pubblicità degli atti della pubblica amministrazione.

Il primo ha visto la luce oltre due secoli fa, in Svezia (1776); la Finlandia ne ha uno dal 1951; negli Stati Uniti è stato approvato nel 1966, su pressione dell’opinione pubblica che voleva avere accesso a informazioni sull’andamento e i costi della guerra nel Vietnam. Norme simili sono in vigore dal Messico all’Uganda, dal Bangladesh allo Zimbabwe, dal Nepal alla Nigeria, dall’Angola alla Giordania, dall’Angola a Malta.

E in Italia? In Italia no. A dispetto dei proclami sulla trasparenza che attraversano gli ultimi 25 anni di storia patria - ultimo quello di Matteo Renzi all’insediamento del suo governo - i cittadini possono accedere ai documenti in possesso della Pubblica Amministrazione solo con grandi difficoltà, quando ci riescono. Perché se da noi non c’è un Freedom of Information Act, esistono invece disposizioni che vanno in senso contrario. «Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate a un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni», stabilisce ad esempio l’articolo 24 della legge n. 241 del 1990.

Come dire che in Italia è vietato accedere a un documento amministrativo per verificare come viene gestita la cosa pubblica: lo Stato avverte l’esigenza di autotutelarsi rispetto al rischio che qualcuno chieda informazioni per controllarne l’operato. La stessa norma stabilisce che anche quando si può chiedere l’accesso ai documenti di un’amministrazione, bisogna essere «portatori di un interesse specifico». Nel caso di una gara pubblica, ad esempio, bisogna essere un soggetto che a quella gara ha partecipato o, almeno, avrebbe potuto partecipare. Come se non fosse “interesse specifico” di qualsiasi contribuente sapere se i suoi soldi sono spesi nel modo migliore! Inoltre la legge - sempre la stessa - prevede che «le pubbliche amministrazioni individuano autonomamente le categorie di documenti sottratti all’accesso».

La norma cioè consente a ogni amministrazione di ergere invalicabili mura attorno ad alcune categorie di documenti, in modo del tutto arbitrario.

Una possibilità che, purtroppo, è stata colta proprio dalla più alta delle amministrazioni italiane, la presidenza del Consiglio dei ministri, nel giugno 2011: quando l’allora premier Berlusconi e il suo ministro Angelino Alfano, firmarono un decreto - pochissimo notato - con il quale provavano a coprirsi la ritirata ormai prossima, secretando la maggior parte dei documenti e degli atti del governo. Il decreto contiene alcuni punti che fanno accapponare la pelle: vengono, ad esempio, sottratti all’accesso «i verbali del Consiglio dei Ministri, i documenti inerenti l’attività istruttoria riguardante le interrogazioni, le interpellanze (…) le risoluzioni, le mozioni e gli ordini del giorno del Parlamento, (…) i documenti inerenti l’attività di organizzazione delle presenze dei rappresentanti del Governo nel corso dei lavori parlamentari».

Quindi, mentre nel resto del mondo si diffondeva la filosofia dell’open government, in Italia si andava in direzione opposta, ingegnandosi a nascondere anche le informazioni di più evidente rilievo pubblico. L’elenco delle notizie sottratte alla disciplina sul diritto di accesso con queste modalità è quasi interminabile: si va dalle direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri ai verbali del Cipe, fino ai dati «riguardanti il conferimento di onorificenze, decorazioni e ricompense da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri».

Ma perché documenti di questo genere devono essere sottratti all’accesso dei cittadini, se non per nascondere qualche favore ad amici e amici degli amici? È il segreto, evidentemente, la miglior arma della peggiore politica. E si noti che nessuno dei governi che si sono succeduti a quello che ha prodotto questo mostro ha mai abrogato la norma in questione. Né Monti, né Letta, né Renzi. Il primo, anzi, ha fatto di peggio: gabellando per “legge sulla trasparenza” una norma-beffa che non ha aperto di un millimetro in più le stanze di Barbablù dello Stato, limitandosi a proclamare come libera la circolazione di informazioni che le singole amministrazioni avevano già deciso di rendere note.

Per mettere fine a tutto questo, nella primavera del 2014 è nata una coalizione di 32 diverse associazioni che si sono unite per un Freedom of Information Act italiano, lanciata con un sito (Foia4italy.it) il cui manifesto è chiaro: «Conoscere le informazioni che ci riguardano (dai conti pubblici alla salubrità dell’ambiente) non deve essere un’impresa per pochi, ma una possibilità e un diritto di tutti. Avere accesso alle informazioni raccolte dallo Stato è un diritto universale ed è il presupposto di una piena partecipazione dei cittadini alla vita democratica. Perché i cittadini sappiano a che punto sono i piani per gli asili nido pubblici; perché si possa scoprire dove sono gli investimenti promessi per contrastare la violenza domestica; per avere dati certi sulla situazione sanitaria della propria regione; perché si possano avere cifre precise su quanti sono gli esodati; per sapere di finanziamenti, incarichi e conflitti di interessi; e per scoprire la corruzione che si cela dietro a un appalto prima che sia troppo tardi ed evitare così gli enormi sprechi e ritardi che abbiamo visto negli ultimi anni.

Ma più semplicemente il Freedom of Information Act serve anche a te quando non sai a che punto è la tua richiesta di visita specialistica all’ospedale o quando un call center comunale ti lascia in attesa per ore». Spiega uno degli attivisti che da più anni si occupa del tema, l’avvocato Ernesto Bellisario: «La trasparenza serve a stimolare un controllo diffuso sull’operato della pubblica amministrazione, determina un miglioramento di efficienza delle scelte di governo ed è prerequisito indispensabile per poter consentire la partecipazione delle persone al processo decisionale (“conoscere per deliberare”, diceva Einaudi). Nel resto del mondo, l’esistenza di un Freedom of Information Act è ritenuta tassello fondamentale per il livello di democrazia di un Paese. Purtroppo, il legislatore italiano non sembra interessato al tema». Secondo Transparency International (un’organizzazione non governativa che pubblica un rapporto annuale sul livello di corruzione nei diversi Paesi del mondo), «l’accesso all’informazione detenuta dalla pubblica amministrazione è forse l’arma più importante per combattere contro la corruzione», sicché un Freedom of Information Act sarebbe un ottimo antidoto contro le mazzette a ogni livello dell’apparato pubblico. E viene il sospetto che forse anche per questo la classe politica italiana fa così fatica ad arrivare a una legge come quelle presenti in tanti altri Paesi. Con l’aggiunta che il costo della corruzione in Italia - calcolato attorno ai 60 miliardi di euro - è tale che anche un impatto minimo del Freedom of Information Act (poniamo, una riduzione delle dazioni illegali del 10-20 per cento) avrebbe robusti effetti di recupero di denaro pubblico. Senza dire che aumentare la trasparenza della pubblica amministrazione aiuterebbe a ricostruire un rapporto di fiducia tra amministratori e amministrati, tra i cittadini e lo Stato. Invece, restiamo dietro il Ruanda.